Por los Dres. Lucas Gutierrez 1- Mariano Mandri Tabernero2 y Octavio Humberto Cejas3
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó dos exigencias centrales en materia de tasas municipales: la periodicidad en la prestación de los servicios que las retribuyen y la debida proporción entre el monto exigido al contribuyente y el costo global de esos servicios.
Nos referimos al fallo dictado el 10 de septiembre de 2026 en la causa "Mutual de Ayuda entre Ferroviarios Activos y Jubilados de la Fraternidad Sección Pergamino FC Mitre c/ Municipalidad de Pergamino s/ pretensión declarativa de certeza" (CSJ 1105/2023/RH1), por el que el Tribunal dejó sin efecto la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que había convalidado el cobro de la tasa por inspección de seguridad e higiene (TISH) exigida por el municipio a la mutual actora.
El pronunciamiento reitera que toda tasa municipal debe retribuir la prestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio al obligado al pago. Pero avanza sobre dos aspectos menos transitados: precisa que la periodicidad de esa prestación constituye un atributo esencial de la especie tributaria y delimita qué relación debe existir entre el monto exigido, el costo del servicio y la capacidad contributiva. Ese desarrollo aporta pautas relevantes para examinar la validez de otras tasas municipales cuantificadas sobre parámetros ajenos al costo de la prestación.
1. El caso
La actora promovió una acción declarativa de certeza contra la Municipalidad de Pergamino y solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la TISH. En la demandael contribuyente alegó que la Municipalidadnunca le había prestado ningún servicio concreto e individualizado que sea retribuido por la tasa, y que tampoco existía proporción entre el monto de la tasa -calculado sobre la base de sus ingresos brutos- y el costo global de prestación del servicio.
El juez de primera instancia no se expidió sobre tales planteos, pues consideró que la mutual estaba exenta del gravamen municipal y ese punto era suficiente para resolver el caso. No obstante, la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de San Nicolás sostuvo que la mutual sí se encontraba obligada a abonar la TISH, y se expidió sobre los restantes argumentos.
En cuanto a la necesidad de prestación efectiva de un servicio, la Cámara señaló que la Suprema Corte bonaerense adoptaba el criterio de la potencialidad de la prestación, por lo que esa exigencia no era un requisito ineludible. Agregó que, aunque así no fuera, existían constancias de inspecciones municipales al local de la actora. Respecto de la proporcionalidad del monto de la tasa, sostuvo que no se había acreditado que resultase confiscatorio para el contribuyente.
Ante ello, la mutual interpuso un recurso de inaplicabilidad de ley ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCJBA), aduciendo que las únicas inspecciones acreditadas en el expediente se habían realizado con posterioridad al traslado de la demanda. Es decir, las inspecciones en las que la Cámara sustentó su fallo se habían realizado cuando la causa ya estaba iniciada.
La SCJBA, en línea con el criterio de la Cámara, consideró acreditada la prestación del servicio. Añadió que determinar si las inspecciones posteriores a la demanda permitían probar servicios correspondientes a períodos anteriores era una cuestión ajena a su competencia extraordinaria. Asimismo, sostuvo que la mutual no había demostrado que la Municipalidad hubiera omitido prestarle esos servicios durante los cincuenta años previos.
Por otro lado, indicó que la validez de la TISH no se encontraba condicionada a que la municipalidad realizase una inspección en cada periodo fiscal o cada cierta cantidad preestablecida de tiempo, dado que ello resultaría contrario a las “modernas técnicas regulatorias” que buscan el voluntario acatamiento de los tributos fundado en la disuasión que genera el temor a que la autoridad pública corrobore su cumplimiento, además del interés del propio administrado de no estar constantemente sometido a inspecciones.
Respecto de la desproporción entre el monto de la tasa que la Municipalidad reclamaba a la mutual y el costo del servicio, la SCJBA sostuvo que ninguna norma constitucional o legal exigía una equivalencia estricta. Entendió que la recaudación no debía atender únicamente a los gastos de las oficinas encargadas de prestar el servicio retribuido por la tasa, sino a la totalidad de la organización municipal.
Disconforme con esta solución, la actora interpuso el recurso extraordinario federal cuya denegación dio origen a la queja que el actor interpuso ante la Corte Suprema.
2. La sentencia de la Corte
En su sentencia, la Corte recordó que exigir al contribuyente la demostración de la falta de prestación del servicio implica imponerle una prueba de imposible cumplimiento: la acreditación de un hecho negativo. Por ello, corresponde a la Municipalidad demandada demostrar la prestación, pues se encuentra indudablemente en mejores condiciones de hacerlo, conforme a la doctrina de "Quilpe" (Fallos: 335:1987).
Sobre este punto, el Tribunal cimero señaló que la sentencia de la SCJBA incurría en una grave contradicción: reconocía que la mutual había sido inspeccionada recién en 2016, cuando la demanda ya estaba en trámite, pero le exigía probar la ausencia de inspecciones durante los casi cincuenta años anteriores. En lo referente al argumento del SCJBA de que las inspecciones regulares serían contrarias a las “modernas técnicas regulatorias”, la Corte explicó que tales técnicas se orientan a fomentar el cumplimiento voluntario de gravámenes -como los impuestos- cuyo hecho imponible está completamente desvinculado de la prestación de un servicio estatal. Sin embargo, en las tasas retributivas, la inspección no persigue incentivar pago alguno, sino que constituye la prestación que el Estado debe realizar para asegurar los objetivos estatales del servicio, como –en el caso- la seguridad y salubridad de la población.
En esa línea, la Corte recordó su inveterada doctrina: al cobro de una tasa debe corresponder siempre la prestación concreta, efectiva e individualizada de un servicio referido a un bien o acto igualmente individualizado del contribuyente (Fallos: 251:222; 259:413; 312:1575; 329:792, entre otros). Por ello, la periodicidad de la prestación es un atributo esencial de la tasa, pues asegura que el servicio sea realmente brindado y evita que el gravamen se convierta en un impuesto encubierto en los términos de la ley de coparticipación federal 23.548.
Por último, respecto a que una fiscalización regular sería contraria al interés del propio administrado por estar sujeto al control constante de su establecimiento, agregó que el interés individual en el servicio resulta por completo irrelevante, porque el pago de la tasa es obligación que impone la solidaridad con la existencia misma del servicio estatal, incluso por parte de quienes no lo aprovechan rigurosamente (Fallos: 251:222), ya que el control que retribuye la tasa tiene en miras el interés general, y no el interés individual.
3. Costo del servicio y capacidad contributiva
Seguidamente, la Corte Suprema trató el agravio relativo a la ausencia de proporcionalidad entre el monto de la tasa y el costo global del servicio. En este sentido, reseñó sus fallos en materia de tasas municipales y capacidad contributiva para desvirtuar el argumento del SCJBA según el cual la cuantía de la tasa solo puede cuestionarse si se demuestra su confiscatoriedad.
En efecto, el alto Tribunal federal recordó, en primer lugar, que la justificación de las tasas reside en una contraprestación aproximadamente equivalente al costo del servicio prestado (Fallos: 192:139). Añadió que, si bien se ha admitido computar no solo el costo efectivo del servicio respecto de cada contribuyente, sino también su capacidad contributiva, ello fue al solo efecto de exigir a los de menor capacidad una contribución inferior a la requerida a los de mayor capacidad, equilibrando así el costo total del servicio público (Fallos: 234:663), sin que tal criterio autorice a recaudar por encima de ese costo total.
En esta línea, reseñó que del fallo "Esso Petrolera Argentina SRL c/ Municipalidad de Quilmes" (Fallos: 344:2123) se desprende que la legitimidad del monto de la tasa está condicionada a la verificación de dos requisitos concurrentes.
El primero, de carácter general, que establece un límite infranqueable a lo que el Estado puede recaudar por aplicación de una tasa, puesto que fija un tope aproximado de recaudación en función del costo global del servicio por parte del Estado. Su función es asegurar que el pago de la tasa no conduzca a recaudar más allá de lo necesario para financiarla y prevenir que el tributo se convierta en un impuesto encubierto por el excedente, que se destinaría a financiar otros servicios estatales e incluso funciones del gobierno municipal ajenas a la tasa.
El segundo requisito es específico y debe verificarse respecto de cada contribuyente. Aunque se admitan cargas diferenciadas según la capacidad económica, esa graduación no puede imponer una obligación fiscal que carezca de una relación razonable con el costo de prestar el servicio al obligado, ni siquiera cuando procure aliviar la carga de la mayoría. Este límite invalida las tasas individualmente desmedidas.
En otras palabras, aun cuando no se supere la recaudación global, una tasa también resultará ilegítima cuando su monto imponga una carga fiscal exorbitante y desproporcionada sobre un contribuyente particular.
Por ello, la Corte Suprema revocó el fallo de la SCJBA que había prescindido de esos requisitos, y ordenó al tribunal provincial dictar una nueva sentencia de acuerdo con tales pautas.
4. Conclusiones
La Corte Suprema ratificó su inveterada jurisprudencia según la cual una tasa municipal solo es legítima si retribuye la prestación efectiva, concreta e individualizada de un servicio. Sobre esa base, precisó también que la periodicidad de la prestación constituye un atributo esencial de la tasa, para asegurar que aquellos servicios sean realmente prestados y que el tributo no se convierta en un impuesto encubierto.
En el mismo pronunciamiento, delimitó pautas claras para evaluar la razonabilidad del monto de las tasas retributivas de servicios y, en particular, el modo en que juega allí el principio de capacidad contributiva.
En palabras del Tribunal, es la propia naturaleza de la tasa la que exige que su monto guarde relación razonable con el costo del servicio: si la recaudación excede ese límite, el gravamen pierde su fundamento retributivo. Y si bien se admite distribuir ese costo entre los contribuyentes según su capacidad contributiva, ello no autoriza a que la carga individual resulte exorbitante por desvincularse del costo de prestarle el servicio a cada contribuyente en particular, porque de ese modo la tasa terminaría funcionando como un impuesto para los contribuyentes de mayor capacidad económica.
El fallo puede tener consecuencias relevantes en la práctica, puesto que muchas municipalidades cobran tasas calculadas sobre los ingresos brutos de los contribuyentes -como ocurrió en este caso-, sin vincular el monto resultante con el costo del servicio que dicen retribuir.
En este último sentido, el fallo reaviva el debate sobre la constitucionalidad de la tasa por servicios de inspección de seguridad e higiene cuando el monto se cuantifica computando no solamente los ingresos producidos brutos por el contribuyente dentro del ejido del municipio, sino aquellos otros que se generan fuera de su ámbito territorial, con pretendido sustento en una arbitraria interpretación del art. 35, tercer párrafo, del Convenio Multilateral.
El precedente ofrece pautas concretas para cuestionar ese tipo de pretensiones recaudatorias: el servicio debe prestarse con regularidad, y la capacidad contributiva puede incidir en la distribución del costo, pero no justificar una recaudación global que lo exceda ni una carga individual irrazonable. Se trata, en definitiva, de un nuevo límite al ejercicio abusivo de las potestades tributarias municipales.
1- Socio del Dpto. de Contencioso Tributario de Lisicki Litvin & Abelovich.
2- Gerente del Dpto. de Contencioso Tributario de Lisicki Litvin & Abelovich.
3- Abogado Semi senior del Dpto. Contencioso Tributario de Lisicki Litvin & Abelovich.